Para un cambio real del sistema escolar: Análisis y propuestas

Por estos días dos temas copan la agenda noticiosa en educación: el inicio del diálogo entre los estudiantes y el gobierno, y la presentación del presupuesto 2012 para su discusión en el congreso. El primer evento ha comenzado a desarrollarse con desconfianzas mutuas, especialmente de los estudiantes hacia el gobierno, quienes no están seguros que sus demandas de cambios estructurales al sistema educativo vayan a ser escuchadas e implementadas por el ejecutivo, sobretodo considerando que fueron ellos los fundadores e ideólogos del actual sistema. Por su parte, el gobierno desconfía de la capacidad de los estudiantes de flexibilizar sus posturas, intentar llegar  a acuerdos y volver efectivamente a clases a pesar de que no todas sus peticiones sean satisfechas.

Para que el diálogo sea fructífero ambas partes deben ceder en sus posturas originales entendiendo, por un lado que no todas las demandas estudiantiles serán satisfechas a cabalidad, y por otro, que las propuestas de cambio del ejecutivo deben ser ampliadas y modificadas, o que deben crearse nuevas, en función del diálogo con los estudiantes. Dicho esto, el piso mínimo debiese ser la introducción real y concreta de cambios estructurales al sistema educativo; cambios que el actual gobierno se ha resistido a proponer, discutir e implementar.

Hasta ahora el gobierno se ha centrado en proponer cambios al funcionamiento del actual sistema principalmente por la vía de la inyección de recursos a las universidades públicas a través de aportes basales y el aumento de la subvención escolar para los establecimientos públicos municipales y particulares subvencionados. Esto último constituye uno de los ejes centrales del presupuesto propuesto para 2012 en educación y que fue anunciado el pasado jueves 29 de septiembre por el Presidente Piñera. Junto con ello, el ejecutivo ha propuesto implementar cambios al sistema de créditos con aval del estado reduciendo la tasa de interés para los créditos universitarios y reprogramando las deudas estudiantiles. Sin duda, estas propuestas de cambio son ayudas relevantes para las familias endeudadas y una buena noticia para las universidades públicas y escuelas/colegios que reciben financiamiento estatal, pero ellas cambian poco o nada las bases y estructura del sistema educacional. Como consecuencia, las medidas propuestas aminoran o apaciguan problemas, pero no se hacen cargo de las transformaciones profundas que requiere el sistema educativo chileno.

En general, nuestro sistema educativo ha crecido enormemente en cobertura y acceso tanto a nivel secundario como superior, y se ha generado un piso mínimo de calidad educativa para todos. Por ejemplo, a nivel escolar  aspectos tales como la inversión en infraestructura, la ampliación de la jornada escolar, la existencia de un curriculum nacional y de programas de estudio han contribuido a generar una calidad mínima que está por sobre la media latinoamericana. Sin embargo, como numerosos estudios e informes confirman, este mejoramiento ha sido muy desigual entre municipios, zonas geográficas, entre escuelas públicas, y entre escuelas públicas y privadas. Ante todo, el acceso a una mejor educación está altamente asociado a la capacidad de pago de las familias –vía pago de matrícula completa o financiamiento compartido-, o a la posibilidad de ser elegido por el establecimiento educacional a través del proceso de selección.

Una de las principales consecuencias de este modelo es la alta segregación socioeconómica en educación que existe en el país. A nivel escolar esto se traduce en una diferenciación socioeconómica entre escuelas públicas, y entre escuelas públicas, particulares subvencionadas y pagadas: los pobres estudian con los pobres, la clase media con la clase media y los ricos con los ricos. Un informe publicado por la OECD en septiembre confirma lo señalado al identificar a Chile como el país miembro que posee la mayor segregación socioeconómica en el ámbito educativo y en donde, además, la financiación privada para educación tiene el mayor peso relativo. Esto significa que en Chile las familias deben sortear una serie de obstáculos, y realizar importantes esfuerzos económicos si quieren asegurar  una educación más completa para sus hijos. Para rematar este complejo panorama, el estado chileno no se ha hecho cargo lo suficiente de fortalecer la educación pública primaria, secundaria y superior, y tampoco ha regulado apropiadamente el crecimiento y expansión de la educación privada subvencionada. Lo que obtenemos es un mercado de la educación pobremente regulado donde los sostenedores privados han sido los más beneficiados y la educación pública y las familias más vulnerables las más grandes perdedoras.

Dicho lo anterior, qué propuestas puede el ejecutivo enviar al congreso y poner en marcha para modificar estructuralmente el sistema educativo, fortalecer la educación pública,  y hacerse cargo de los problemas de calidad, equidad y alta segregación socioeconómica en educación que existen en el país. Qué nuevos arreglos estructurales pueden acodarse entre el gobierno, el congreso y el movimiento social por la educación. A continuación se hacen cinco propuestas para el nivel escolar, a las cuales el lector podrá sumar otras, enriquecer las que se proponen, o pensar en otras iniciativas que involucren a la educación superior.

Primero, promover y asegurar mecanismos para la integración socioeconómica en la escuela de manera que los estudiantes puedan educarse en ambientes socialmente más diversos. Actualmente existe una normativa que apunta en esa dirección al exigir a los establecimientos municipales y particulares subvencionados un 15% de alumnos vulnerables para poder recibir la subvención. El problema es que actualmente esta ley nadie la exige ni la fiscaliza por lo que el gobierno debiera comprometerse a ponerla en práctica. Una alternativa plausible es que la nueva Superintendencia de Educación asuma un rol activo para el cumplimiento de la misma. Adicionalmente, el gobierno debiese crear mecanismos que promuevan e incentiven la integración social en la escuela, premiando y destacando anualmente a aquellos establecimientos educacionales que más hayan avanzado en integración. De esta manera, se estaría visibilizando un aspecto clave de la calidad educativa que tradicionalmente se deja fuera de la ecuación educacional.

Segundo, modificar sustancialmente el sistema de financiamiento de la educación escolar a través de fórmulas que incorporen más elementos que sólo la matrícula y asistencia a clases de los alumnos. Este mecanismo es altamente inestable y comúnmente genera déficits presupuestarios, especialmente en la educación municipal, la cual no cobra financiamiento compartido y viene perdiendo matricula año a año por diversas razones.  Al respecto, una propuesta interesante es la que hace Educación 2020 en su documento “Para un camino a una educación de calidad con equidad para Chile”. Éste propone que la subvención escolar sea calculada incluyendo aspectos tales como un financiamiento por aula que asegure el pago de los costos fijos para cada sala de clases en un establecimiento incluyendo el salario docente, un financiamiento por establecimiento proporcional al número de aulas que financie los costos en que debe incurrir una escuela en su conjunto, y un financiamiento por estudiante en función de la asistencia a clases que agregue más recursos para aquellos establecimientos que se preocupan porque sus estudiantes asistan efectivamente a la escuela. Mediante esta fórmula, que combina fuentes de financiamiento más estables con otras más flexibles, se estaría beneficiando enormemente al conjunto del sistema, especialmente a la educación pública.

Tercero, aumentar considerablemente el monto de la subvención escolar en general, y de la subvención escolar preferencial en particular beneficiando tanto a escuelas públicas como privado subvencionadas. Esta propuesta está contemplada dentro del proyecto de presupuesto 2012 presentado por el gobierno y es un avance importante en términos financieros. El problema es que dicho aumento no lleva aparejado una disminución paralela del financiamiento compartido. Mientras este aporte adicional que realizan las familias no sea suprimido se seguirá incentivando la inequidad y la segregación socioeconómica entre escuelas. Al respecto, el gobierno debiera acordar un plan con el parlamento y los estudiantes secundarios que aumente anualmente el monto de la subvención y elimine gradualmente el financiamiento compartido en un plazo de 3 a 4 años. Esta medida, en conjunto con la promoción de la integración social en la escuela y el cumplimento de la ley de 15% de alumnos vulnerables, podría generar positivos resultados para Chile en términos de integración.

Cuarto, aumentar las regulaciones al sistema particular subvencionado. Actualmente las regulaciones a dicho sector son escasas, poco se sabe de cómo manejan los recursos que les entrega el estado, los sostenedores privados pueden abrir y cerrar colegios fácilmente y no existe un límite al número de establecimientos subvencionados que pueden existir por comuna. Además, muchos de estos colegios son instituciones con fines de lucro por lo que sus utilidades no necesariamente son reinvertidas en educación. Este conjunto de desregulaciones genera enormes disparidades en la calidad de estos colegios, los hay muy buenos pero también muy malos, los hay muy responsables pero también muchos cometen abusos. Es por esto que una mayor regulación al sector es necesaria; no para eliminarlo sino que para encauzarlo y ponerle límites. Una propuesta interesante en este sentido es la que hace Educación 2020 al proponer que se implemente un sistema de total transparencia de recursos para todos los sostenedores, incluyendo públicos y privados e independiente de su naturaleza jurídica. Otra propuesta interesante es la de regular el lucro por la vía de fórmulas que controlen el uso de las utilidades de los establecimientos escolares actuales, además de prohibir la apertura de nuevos colegios con fines de lucro. El gobierno y el conjunto del sistema político debiesen dar una señal potente en este sentido señalando que de aquí en adelante todo nuevo colegio privado que quiera recibir subvención estatal debe ser sin fines de lucro. Finalmente, el ejecutivo debiese proponer una fórmula para regular el número de establecimientos privados que pueden existir en una comuna acorde con su población en edad escolar total.

Quinto y último, diseñar e implementar un plan comprehensivo de fortalecimiento de la educación escolar pública. Esto supone no sólo financiar al sistema público a través de la subvención a la demanda –número de estudiantes atendidos- sino que también por la vía de la subvención a la oferta. Dadas las actuales condiciones de desventaja y de pérdida de matrícula con que opera el sector público municipal, una política de esta naturaleza es necesaria y urgente. El plan debiera no sólo crear nuevas corporaciones locales públicas que administren la actual educación pública en reemplazo de los municipios, o potenciar a aquellos municipios que deseen continuar administrando la educación, sino que también debiera proveer un financiamiento especial y apoyos específicos a dichas organizaciones locales. Medidas relevantes serían generar programas de formación para directores de escuela y para profesionales de la unidad local, potenciar planes de desarrollo institucional y fomentar el trabajo en red, entre otros. Un aspecto clave del proceso debiese ser el fortalecimiento institucional de los liceos públicos técnico profesionales y su articulación con una red de nuevos establecimientos técnico profesionales públicos en el nivel superior. Finalmente, el fortalecimiento de la educación escolar pública debiese incluir el fortalecimiento del nivel regional a través de nuevas agencias regionales dependientes de la nueva agencia de la calidad recientemente aprobada por el congreso.

Como puede verse, el conjunto de propuestas realizadas constituye un universo amplio de políticas y medidas educacionales. Algunas de ellas –la regulación del 15% de alumnos vulnerables, la implementación de mecanismos de fomento a la integración, la mayor transparencia en el uso de los recursos públicos y el fin del financiamiento compartido- son de relativa fácil tramitación e implementación en la medida en que existan los acuerdos políticos. Otras, como la desmunicipalización y la creación de agencias regionales, requieren de más tiempo. Sin perjuicio de lo anterior, no existen razones para postergar los cambios que el sistema escolar requiere. El gobierno y el parlamento debiesen estar a la altura de lo que los estudiantes y la sociedad chilena en su conjunto están demandando, y de lo que la propia evidencia nacional e internacional muestra. El tiempo para el cambio real en educación es ahora.

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Las Omisiones de la Propuesta Educacional de Piñera

El pasado lunes 1 de agosto el nuevo Ministro de Educación, Felipe Bulnes, se reunió con representantes estudiantiles de educación superior y secundaria así como con dirigentes del Colegio de Profesores para darles la respuesta del gobierno a sus demandas a través del documento “Políticas y propuestas de acción para el desarrollo de la educación chilena”. En general, el documento presentado constituye un avance sustancial a lo propuesto y realizado por el ex ministro Joaquin Lavín, incluye propuestas para todos los niveles educativos (parvulario, escolar y superior), acoge algunas ideas y propuestas de los actores sociales tales como el reconocimiento constitucional al derecho a una educación de calidad y el deber del estado de velar por ella. Además, en el ámbito escolar se abre a modificar el sistema municipal de educación pública; a incluir fuentes de financiamiento estatal sobre la base de la matrícula y no sólo de la asistencia; a regular en forma más decidida los ingresos, gastos e inversiones de los establecimientos educacionales públicos y privado-subvencionados; y a fortalecer la educación secundaria técnico profesional, entre otros. Si bien las ideas propuestas a nivel escolar se hacen cargo y apuntan a resolver problemáticas claves del sistema educativo actual, el documento omite o no clarifica cómo se abordarán aspectos fundamentales tales como el fortalecimiento de la educación escolar pública.

La educación escolar pública chilena ha venido perdiendo estudiantes año tras año, desde que el Estado comenzó a financiar escuelas públicas y privadas en los ochenta. Por ejemplo, mientras en 1990 el 61.2% de los estudiantes chilenos estudiaba en colegios públicos, en 2005 sólo lo hacía el 48%. Como contraparte, en 1990 los estudiantes de colegios particulares subvencionados representaban el 31.8% de la matrícula nacional y en 2005 ese porcentaje había ascendido al 45%. Tal ha sido la pérdida de matrícula estatal, que desde el año 2006 la matricula privada-subvencionada supera la pública-municipal a nivel país. Información del año 2008 confirma la tendencia: Mientras un 43.3% de estudiantes chilenos asistió ese año a escuelas públicas, un 48.1% asistió a escuelas particulares subvencionadas.

Diversas razones y motivos explican esta baja en la matrícula escolar pública. Factores tales como la facilidad para la apertura de colegios privado-subvencionados, su escasa regulación y control, la falta de un tope al número de establecimientos privados que se pueden abrir por comuna, el atractivo que este tipo de colegios significa para las familias por su nueva infraestructura y equipamiento, la falta de un plan de fortalecimiento del sistema público que le de competitividad al sistema público frente al privado, entre otros, explican la tendencia.

¿Cómo aborda el gobierno esta problemática? Nada dice del asunto. ¿Se considera que esta situación es un problema? A juzgar por lo señalado en la introducción del documento, pareciera ser que no. En la primera parte del escrito se identifican una serie de principios y valores esenciales que es fundamental que el Estado y la sociedad reconozcan, respeten y promuevan. Entre ellos cabe mencionar, el derecho de todo niño y joven de acceder a una educación de calidad de acuerdo a sus méritos y esfuerzos, el derecho y el deber preferente de los padres de educar a sus hijos, la libertad de creación y administración de instituciones educacionales y la pluralidad de modelos educativos, el derecho de los padres y de los jóvenes a elegir entre las distintas modalidades y opciones educacionales, y el deber del Estado de promover la existencia de proyectos educativos diversos, dotar a las familias y jóvenes de la información para tomar decisiones adecuadas, respetar sus decisiones, velar por la calidad de las instituciones educacionales y asegurar la existencia de condiciones financieras para que efectivamente ellos dispongan de alternativas y puedan elegir. Estos son valores relevantes de respetar y promover en un sistema educativo, pero no son los únicos, y por sí mismos no garantizan la equidad educativa ni la integración social al interior del sistema.

En general, los principios y valores mencionados se aglutinan y convergen en torno a la idea de la libertad de enseñanza -la libertad de creación y administración de instituciones educacionales- y a la preponderancia que deben tener las elecciones individuales y familiares  en educación -el derecho de los padres y de los jóvenes a elegir entre las distintas opciones educativas. Como contraparte, en el documento no hace mención explícita a la importancia que tienen los valores e intereses públicos en educación -la educación entendida como derecho ciudadano garantizado por el Estado, y el deber del Estado a proveer de una educación pública de calidad. Esta omisión refleja el paradigma ideológico –neoliberal- sobre el cual se está construyendo la propuesta; el mismo sobre el cual se fundó el sistema educativo en los ochenta. Al mismo tiempo, al no mencionar estos principios, la propuesta gubernamental no hace suyas las ideas que están en “el corazón” de las demandas del movimiento estudiantil y ciudadano.

El paradigma neoliberal conceptualiza la educación como un mercado donde los individuos y las familias tienen el derecho de elegir el establecimiento donde educar a sus hijos, y donde el Estado cumple fundamentalmente un rol regulador y subsidiario. De este modo, el modelo considera a las escuelas como organizaciones individuales que deben competir entre sí y demostrar que son capaces de entregar un servicio de calidad. Si no lo entregan, serán castigadas por las familias –o consumidores- quienes cambiarán la escuela – o el producto- por otro.

Uno de los mayores problemas de esta visión neoliberal de la educación es que al poner excesivo acento en los derechos de elección individual de las personas y las familias, se olvida de las dimensiones colectivas y comunitarias del derecho. Por otra parte, al concebir a las escuelas como unidades educativas equivalentes que deben competir entre sí, el paradigma no reconoce las diferencias de contexto sobre las cuales operan los establecimientos y se olvida de las necesidades que tienen las escuelas de trabajar en conjunto, colaborar entre sí y recibir apoyos externos. Finalmente, el modelo no reconoce que dejado al libre albedrío de las familias, y sin una mayor regulación por parte del Estado, la elección de escuela solo funcionará para algunos –los que pueden pagar, los más informados, los que quedan seleccionados en una escuela-,  mientras que el resto deberá conformarse con la escuela que quede disponible.

En el caso chileno, el paradigma neoliberal es incapaz de dar cuenta de –y menos de resolver por sí mismo- problemas tales como la excesiva segregación social y económica que existe entre escuelas públicas y privadas en el país, la falta de integración social del sistema educativo, las desigualdades de aprendizaje que se derivan de esta segregación, las dificultades de financiamiento de la educación pública-municipal especialmente en los sectores de mayor vulnerabilidad social, la escasa regulación de que son objeto los colegios privado-subvencionados, la falta de espacios para la colaboración entre escuelas públicas y privado-subvencionadas, entre otros.

Son precisamente estas problemáticas las que el documento omite o a las cuales no hace referencia explícita. Tampoco menciona la pérdida de matrícula pública como un problema a resolver, justamente porque bajo el paradigma neoliberal el Estado más que proveer servicios educativos debe promover e incentivar la existencia de proyectos educativos diversos. ¿Pero, no es acaso la educación pública y laica entregada ya sea por los municipios o por nuevos organismos públicos descentralizados también un modelo educativo que requiere promoverse y apoyarse? Dada la situación alarmante en que se encuentra la educación escolar pública, ésta debiera ser una de las principales prioridades de la agenda educacional para los próximos años, pero el gobierno se resiste a proponer y discutir un plan específico.

Al respecto, múltiples ideas se encuentran circulando. El gobierno propone crear liceos de excelencia –tipo Instituto Nacional- a lo largo de Chile a los cuales las familias y estudiantes  podrán postular y eventualmente quedar seleccionados mediante pruebas de ingreso. Esta propuesta puede contribuir a fortalecer escuelas específicas, pero al mismo tiempo puede perjudicar a otras escuelas públicas desde donde los mejores estudiantes están emigrando. Por lo mismo, esta propuesta por sí misma no resuelve el problema de la educación pública. Otra idea es crear un sistema o red de liceos técnico-profesionales públicos que, con nuevos recursos y apoyos, fortalezca esta modalidad educativa a largo del país. La Concertación en su documento “Compromiso de la Concertación en educación” esboza la idea a nivel superior al proponer la creación de una red formación técnica e institutos profesionales de carácter público, especialmente en aquellas regiones donde no exista una oferta privada de calidad. Similar red de establecimientos podría crearse a nivel secundario. Otra alternativa para fortalecer la educación escolar pública dice relación con fortalecer los liceos humanista-científicos en el país. Una política pública interesante al respecto sería crear redes de liceos a nivel regional que se vinculen entre sí y con las universidades públicas en cada región para crear sinergias entre los distintos niveles educativos. Por ejemplo, las universidades, en particular las facultades de educación, podrían prestar servicios a los liceos, y los liceos podrían hacer uso de las instalaciones universitarias tanto para fines curriculares como extra-programáticos. Esta asociación liceos públicos/universidad pública no sólo podría beneficiar a los liceos en el corto plazo, sino que también a las universidades en el largo plazo, ya que los estudiantes podrían motivarse por realizar sus estudios superiores en esas universidades.

En resumen, el documento del gobierno muestra avances importantes, comparándolo al limitado proyecto GANE presentado por el Ex Ministro de Educación Joaquín Lavín y el propio Presidente Sebastián Piñera,  y se abre a discutir aspectos claves como la desmunicipalización y la regulación del lucro. El problema es que los principios orientadores esbozados son los mismos que han inspirado a la derecha desde los ochenta, y que las ideas planteadas son muy generales. El gobierno requiere de más audacia, así como también lo requiere la oposición política en el parlamento para plantear ideas y sacar adelante proyectos. Es tiempo de que el conjunto del espectro político se haga cargo y establezca una agenda clara y alternativas concretas para el fortalecimiento de la educación pública. El movimiento estudiantil y ciudadano merece una respuesta que se haga cargo “del corazón” de las demandas. Es la única manera de que avancemos hacia la existencia de una educación escolar pública de calidad y hacia un sistema educativo mixto, público y privado, donde ambos tipos de escuelas sean reconocidos y valorados, y donde ambos no sólo compitan, sino que también colaboren y se potencien entre sí.

Por qué la subvención preferencial puede matar a la educación pública

Hace algunas semanas el Ministro de Educación, Joaquín Lavín, señaló que el gobierno quería hacer cambios a la educación superior de “común acuerdo” con las fuerzas políticas, los rectores y los estudiantes, de la misma forma como se había hecho la reforma a la educación escolar. ¿Pero de qué reforma escolar estamos hablando? ¿Han sido suficientes los cambios introducidos desde la irrupción de los “pingüinos” en  2006 hasta las actuales manifestaciones, para resolver los problemas de equidad, calidad e integración social que aquejan a la educación escolar pública y al sistema escolar en su conjunto?

La privatización de la educación básica y media en Chile no sólo se inició y promovió en la década de los 80 durante la dictadura, sino que también continuó y se fortaleció durante los 90 y en adelante en democracia. Desde el inicio de la reforma en 1981, e incluso después de 1990, han aparecido crecientemente en el país escuelas particulares subvencionadas atendiendo  un número cada vez mayor de estudiantes. Mientras tanto, el número total de escuelas público-municipales y de estudiantes de colegio público ha disminuido.

Desde 1990 aproximadamente el 93% de los estudiantes chilenos estudian en escuelas público-municipales o particulares subvencionadas,  y sólo el 7% estudia en colegios particulares pagados. A pesar de esta estabilidad general en la matrícula, el sistema educativo ha generado una expansión de la matrícula particular-subvencionada de 31,8% en 1990 a 45% en 2005 a nivel nacional, lo que se ha traducido en un aumento del número total de este tipo de establecimientos en el país de 2.425 en 1990 a 3.343 en 2005. Paralelamente, las escuelas público-municipales han sufrido una disminución de su matrícula del 61,2% en 1990 al 48% en 2005 a nivel nacional, lo que se ha traducido en una disminución del número total de este tipo de establecimientos de 6.000 en 1990 a 5.572 en 2005. Estos cambios se han producido fundamentalmente en zonas urbanas y en ciudades de más de 100.000 habitantes.

¿Cuáles han sido los efectos de esta reducción? ¿Qué tipo de familias y estudiantes han emigrado al sector particular subvencionado? ¿Qué ha pasado con las escuelas públicas en este proceso? En general, familias de diferente nivel socioeconómico se han matriculado en diferentes tipos de escuela y una creciente estratificación social se ha generado en el sistema, siendo la educación pública la más dañada en términos de matrícula y subvención recibida.

Debido a que las escuelas particulares subvencionadas están autorizadas a seleccionar a sus estudiantes  -sólo desde el 2009 se les prohíbe seleccionar en enseñanza básica- y también pueden cobrar un monto adicional a las familias, o financiamiento compartido, la mayoría de las familias que han emigrado a este tipo de escuelas poseen mayores recursos económicos relativos, son de clase media o sus hijos resultan ser más atractivos académicamente y por ello son aceptados.

La existencia de estos mismos mecanismos -selección y financiamiento compartido- ha provocado que los estudiantes de familias de escasos recursos, o aquellos que resultan ser menos atractivos académicamente, permanezcan en las escuelas público municipales que no seleccionan ni cobran, salvo en aquellos liceos emblemáticos que también están autorizados a seleccionar.

Como consecuencia, se ha producido una creciente segmentación y estratificación socioeconómica del alumnado entre tipos de establecimientos en el país. En el año 2006 mientras el 67% de los estudiantes de escuelas públicas pertenecía a familias en el 40% más pobre de la población, sólo un 47,4% de los estudiantes de escuelas particulares subvencionadas provenía de ese 40% más pobre. Si a esto sumamos la creciente segregación de estudiantes entre escuelas del mismo tipo se configura un complejo panorama de estratificación social entre escuelas. Por ejemplo,  se sabe que entre los colegios particulares subvencionados la clase media estudia con la clase media, y los pobres estudian con los pobres.

Junto a la creciente estratificación social, grandes problemas presupuestarios han aquejado a la educación pública, especialmente en aquellos municipios donde la pérdida de matrícula ha sido mayor y/o donde la mayoría de la población estudiantil es de menores recursos, ya que es más caro educarla. Esto se debe a que la subvención educacional paga en función del número de estudiantes que se atienden y asisten a la escuela, y no corrige por el número de estudiantes de menores ingresos atendidos.

La subvención preferencial viene a corregir este problema por la vía de asignar un monto  de subvención mayor a las escuelas por cada estudiante pobre que atienden. De esta manera, se espera que debido a que las escuelas públicas poseen más estudiantes de escasos recursos, ahora comenzarán a recibir una mayor subvención, lo que las beneficiará. Además, se espera que este mecanismo contribuya a generar una mayor integración social del alumnado ya que los colegios particulares subvencionados estarían ahora más interesados en captar a los alumnos más pobres mezclándolos con otros más aventajados.

Sin embargo, existen sospechas fundadas para pensar que este mecanismo por sí sólo no fortalecerá la educación pública ni ayudará a generar mayor integración social al interior de las escuelas. Se requiere tomar otras medidas para que ello ocurra. Estas aprensiones se deben a la forma en que el sistema escolar ha sido concebido: fundamentalmente regido por las leyes del mercado, con escasa regulación, y con condiciones muy diferentes para las escuelas privadas subvencionadas y las públicas.

Este libre mercado permite que los colegios particulares subvencionados puedan seleccionar a sus estudiantes; cobrar financiamiento compartido; destinar los montos de la subvención a fines diferentes al educativo; y que sean escasamente supervisados en su gestión pedagógica y financiera. Es más, la ley que los rige específica poco cómo deberá ser el escrutinio público a su manejo financiero, no les exige una cuota mínima de estudiantes de escasos recursos para poder recibir la subvención, ni  tampoco regula el número de establecimientos subvencionados que un sostenedor podrá tener, así como tampoco el número de establecimientos privados que se podrá abrir y mantener en una comuna. En otras palabras, existirán tantos colegios privados como el mercado lo permita.

Como contraparte, la mayoría de las escuelas públicas deben aceptar a todos los estudiantes que se inscriben y sólo pueden seleccionar en casos excepcionales; en general no pueden cobrar montos adicionales a los padres; deben destinar el 100% de sus recursos a educación que muchas veces no alcanzan a pagar los costos fijos; y son regularmente supervisadas en sus gastos por la Contraloría. Además, las escuelas públicas se rigen por normativas como el estatuto docente que dan mayor protección a los profesores, pero que al mismo tiempo introducen rigideces a su gestión y administración. Finalmente, la apertura o cierre de este tipo de establecimientos implica muchas veces complejos procesos de cálculo y negociación para los municipios frente a los cuales se prefiere el status quo.

Como resultado de esto, el sistema tiende a facilitar el accionar del sector privado, dejando a las escuelas públicas en clara desventaja. Además, dadas las condiciones de regulación actuales lo más probable es que producto de la implementación de la subvención preferencial ocurran diferentes situaciones.

Primero, debido a que los colegios particulares subvencionados buscarán captar a los estudiantes pobres que antes tendían a rechazar, las escuelas municipales seguirán perdiendo matrícula. Segundo, dada la facilidad para abrir y cerrar colegios privados estos estudiantes pobres serán ubicados en nuevas sucursales o establecimientos sin mezclarlos demasiados con sectores medios que se asustarían si un vendaval de alumnos pobres llegase a sus colegios. Tercero, los problemas de financiamiento y recursos de las escuelas públicas sólo se verán solucionados por un tiempo, hasta que la pérdida de matrícula sea tal que se vuelva a condiciones de sub-financiamiento.  Cuarto, dado que la matricula particular subvencionada podría seguir aumentando, más y más estudiantes se educarán en este tipo de colegios, perdiéndose definitivamente el aporte que significa contar con una educación pública y laica en el país. Quinto, dada la falta de regulación pedagógica y financiera de los establecimientos privados, la mayoría de nuestros estudiantes se estaría educando en un mercado con grandes disparidades internas; algunos en buenos colegios privados, pero otros en establecimientos que sólo lucran y abusan de la falta de regulación.

En definitiva, la subvención preferencial, y los programas de mejoramiento que ésta lleva asociados, no asegurarán por sí mismos que el sistema educativo actual sea de mejor calidad, más equitativo y más integrado socialmente. Es más, si otras políticas educativas no son modificadas –selección en educación media, financiamiento compartido, etc.- o no se implementan -plan de fortalecimiento de la educación pública, regulación financiera de los colegios privados, tope al número de colegios privados que pueden existir en una comuna, etc.-, este mecanismo puede ayudar a reforzar las inequidades y terminar por matar a la educación pública.

¿Han sido, entonces, suficientes los cambios introducidos desde el año 2006 hasta ahora para resolver los problemas que aquejan a la educación escolar pública y al sistema escolar en su conjunto? El ministro Lavín se equivoca cuando dice que la reforma escolar ya se hizo. Por el contrario, ella está recién comenzando y queda mucho por hacer.

¿Por qué la educación secundaria chilena es un thriller?

El viernes 24 de junio recién pasado un grupo de cerca de 4 mil estudiantes universitarios y secundarios protestaron frente al palacio de La Moneda en la Plaza de la Ciudadanía. Esta vez los estudiantes iban pintados con las caras blancas, con manchas rojas simulando sangre, y portaban carteles con la cifra en pesos que estarían debiendo en créditos educacionales al morir. Junto con ello, los estudiantes, muy organizados, coreografiaron la canción “Thriller” de Michael Jackson y cuando finalizaron la coreografía se lanzaron al suelo en señal de agonía.

La expresión artística expresa una vez más el descontento de los estudiantes con el sistema educativo chileno y representa una explícita crítica a la desigualdad y al lucro en la educación, especialmente en la educación superior donde los estudiantes y sus familias deben endeudarse enormemente para poder pagar una carrera técnica o universitaria. Pero, la desigualdad y el lucro no es sólo una cuestión que afecta a los universitarios sino que también a los secundarios. ¿Por qué la educación secundaria en Chile también es un thriller?

El sistema educativo chileno sufrió una gigantesca reforma estructural a comienzos de la década de los 80 durante la dictadura teniendo, en educación básica y media, dos pilares fundamentales: la descentralización y la privatización del sistema. En cuanto a la descentralización educativa, la reforma transfirió la administración y gestión de las escuelas públicas desde el Ministerio de Educación a los municipios, confiriéndoles responsabilidades tales como la contratación de recursos humanos, la repartición de las subvenciones  estatales entre las escuelas de la comuna, y la administración de recursos para la mantención y mejoramiento de la infraestructura y el equipamiento escolar. Sin embargo, funciones tales como la asignación de la subvención y las técnico-pedagógicas continuaron siendo responsabilidad del ministerio. Al poco andar, el sistema implementado comenzó a mostrar fallas tales como la insuficiente transferencia de fondos para educación desde el nivel central al local, las desigualdades de recursos disponibles entre comunas y la escasa compensación de las mismas, y la casi nula formación en recursos humanos a nivel comunal  que acompañó la reforma.

Con respecto a la privatización educacional, la reforma implicó principalmente la implementación de una nueva forma de financiamiento de las escuelas y la apertura del financiamiento estatal para escuelas privadas. Antes de 1980, como en gran parte de América Latina, los presupuestos escolares se determinaban en función de la planta de profesores y las instalaciones existentes, y los recursos se distribuían principalmente entre escuelas públicas. Con la reforma, los recursos entregados comenzaron a ser distribuidos en función de la matrícula y la asistencia de los estudiantes, y repartidos tanto a escuelas públicas como privado-subvencionadas. Como resultado de este cambio, una gran cantidad de escuelas privadas-subvencionadas comenzaron a ser creadas, incluyendo establecimientos con y sin fines de lucro. Tan abierta y desregulada era la ley que el dueño del nuevo colegio apenas y  necesitaba haber completado cuarto medio para obtener permiso para operar. Tampoco existía regulación (ni existe) del número de escuelas privadas que podía haber en una comuna. Todo quedaba en manos del mercado y la competencia por alumnos.

Junto a estos dos pilares de cambio, durante la década de los ochenta los profesores perdieron su condición de funcionarios públicos y comenzaron a regirse por un sistema de contratación individual con los municipios o colegios privados. Lo anterior conllevó a la desarticulación y eliminación de los sindicatos nacionales de docentes, y a la baja sostenida de sus sueldos. No fue sino hasta el regreso de la democracia, y mediante el estatuto docente, que los profesores de colegios públicos recuperaron parte de sus derechos y beneficios, y comenzaron a mejorar sus remuneraciones reales.

Éstas y otras modificaciones, tales como el aumento significativo del gasto público en educación básica y media, la implementación de programas focalizados para escuelas pobres y la jornada escolar completa, intentaron cambiarle el rostro a la educación en democracia en los 90. Y lo hicieron en gran medida. Sin embrago, ninguna de las bases del sistema, ni la descentralización ni la privatización, fueron modificadas. Es más, la lógica de mercado y competencia subyacente fue profundizada mediante  dos mecanismos: la autorización a escuelas privado-subvencionadas y públicas (sólo secundarias desde el 2009) a seleccionar estudiantes, y a cobrar un monto mensual adicional a las familias (financiamiento compartido). Son estas últimas las piedras angulares que explican por qué el sistema educativo chileno es tan segregado y desigual en sus oportunidades educativas. Veamos.

En primer lugar, la autorización a seleccionar estudiantes permite a los colegios implementar variados mecanismos de selección (pruebas de ingreso, entrevistas a los padres, etc.) para decidir quiénes pueden ingresar a sus aulas. El resultado consiste en que las escuelas privado-subvencionadas o públicas secundarias que reciben muchos postulantes tienden a elegir a los estudiantes más hábiles y/o provenientes de familias con más educación y recursos, porque es más fácil educarlos. Como contraparte, los estudiantes de familias pobres que postulan, y especialmente aquellos que presentan dificultades de aprendizaje, no son elegidos y deben continuar asistiendo a la escuela público-municipal en su barrio. Se produce de este modo una creciente estratificación socioeconómica (o por habilidades) de los estudiantes entre escuelas.

En segundo lugar, el permiso a cobrar un monto mensual adicional a las familias (financiamiento compartido) genera incentivos para que sólo aquellos grupos familiares que pueden pagar se interesen por matricular a sus hijos en aquellas escuelas que lo cobran. De esta manera, se genera un segundo mecanismo de segregación socioeconómica entre escuelas y, nuevamente, son los estudiantes de familias pobres los más perjudicados. Mientras estudiantes de familias que pueden pagar emigran a otros colegios, los de familias pobres permanecen en sus escuelas o liceos originales, pero esta vez más aislados y segregados.

¿Qué obtenemos con todo esto? Un sistema educativo fundado en principios de mercado donde las escuelas públicas y privado-subvencionadas compiten por estudiantes sin mayor regulación por parte del estado, y donde las familias tienen una opción tremendamente limitada de elegir en cuál escuela, pública o privada, matricular a sus hijos. Dicha libertad de elección funciona sólo para algunas familias y estudiantes: las con mayor poder económico relativo, las con mayor educación, las que demuestran ser más hábiles en el mercado. Como consecuencia se genera un sistema educativo altamente segregado y profundamente desigual.

¿Cómo podemos disminuir en parte estas escandalosas diferencias? En general, se requiere de una mayor regulación del conjunto del sistema y cambios mucho más profundos que los realizados desde el año  2006 hasta ahora; cambios que van más allá de una subvención preferencial para estudiantes pobres. Una alternativa es terminar con la autorización a seleccionar alumnos reemplazando los mecanismos actuales por loterías de estudiantes, como sucede en Estados Unidos. Éstas, aunque dolorosas, resultan ser menos discriminadoras que las formas actuales de selección.  Otra opción es poner fin al sistema de financiamiento compartido exigiéndole a  todas las escuelas que reciban financiamiento estatal que otorguen gratuidad en la matrícula. Un tercer cambio es exigirle a los colegios privados que reciben financiamiento estatal un porcentaje mínimo de estudiantes de escasos recursos matriculados, por ejemplo 20% o 25%, para poder recibir la subvención (actualmente existe una ley que define un 15% de alumnos vulnerables como base para recibir la subvención pero nadie la fiscaliza). Una cuarta alternativa es crear incentivos para que los colegios posean una matrícula más diversa. Por ejemplo, el ministerio -tan dado a los rankings y semáforos por estos días- podría crear un ranking de colegios de más a menos integrados socialmente y premiar año a año a los que más avancen.

El lector podrá pensar en otras alternativas. En todo caso, más allá de las especificidades, lo fundamental es reconocer y visualizar el problema y tomar medidas claras para contrarrestarlo. El mercado por sí mismo no va a generar los cambios que el sistema requiere. Se necesita más regulación, supervisión y nuevas políticas públicas que ataquen el problema de la segregación y la inequidad educativa (tal vez la recién aprobada Superintendencia de Educación podría tener un rol en esto). Mientras no lo hagamos, los estudiantes más desventajados continuaran experimentado el miedo, el aislamiento y la injusticia; viviendo su proceso educativo como un thriller o como la crónica de una muerte anunciada.

De movimiento estudiantil a movimiento ciudadano, y la necesidad de una respuesta

Entre abril y junio del año 2006, Chile se vio remecido por un movimiento estudiantil secundario que copó las principales avenidas de las grandes ciudades del país. Los estudiantes, primero individualmente desde sus liceos y colegios, y luego en las calles y en los medios crecientemente organizados, comenzaron a expresar públicamente sus descontentos con respecto a la calidad de la educación pública y a la forma en que el sistema educativo chileno funciona, segregando estudiantes entre colegios públicos y privado-subvencionados según la capacidad de pago y/o  el perfil socioeconómico de sus familias.

Los principales reclamos de tal movimiento se relacionaban con exigir al gobierno y al estado una reestructuración y cambio del sistema descentralizado de educación pública –o municipalización- efectuado en tiempos de la dictadura, así como el término del lucro en la educación por la vía una mayor regulación y supervisión (e incluso por la vía de la suspensión de la subvención) de los colegios particulares-subvencionados. Junto con ello se exigía una revisión del sistema de jornada escolar completa y de las actividades de libre elección en los colegios, el fortalecimiento de los centros de alumnos y de los consejos escolares, así como la gratuidad del servicio de trasporte público para los estudiantes. En suma, los estudiantes apuntaban a grandes cambios del sistema educativo en su conjunto; cambios que ninguno de los gobiernos democráticos de la Concertación se había atrevido a hacer hasta el momento.

Debido a la creciente atención pública y el debate generado,  la Presidente Michelle Bachelet invitó a todos los grupos interesados, incluyendo los estudiantes movilizados, a participar de un Consejo Asesor Presidencial, que después de un período de seis meses de trabajo entregó una serie de conclusiones y propuestas. Algunas de éstas fueron aprobadas por consenso, otras expresaron las diferentes perspectivas que coexisten en el país.

Tomando en cuenta estas propuestas, el gobierno envió al Congreso en 2007, dos proyectos de ley: uno que cambiaba la ley orgánica constitucional de enseñanza (LOCE), y otro proyecto que creaba una Superintendencia de Educación con el propósito de regular y supervisar la gestión de las escuelas tanto público-municipales como privado-subvencionadas. Uno de los acápites más polémicos de la ley se refería al término de la subvención para escuelas privadas con fines de lucro, obligándolas a transformarse en ONG. A través de dicha indicación el gobierno pretendía recoger la demanda estudiantil de terminar con el lucro en la educación primaria y secundaria, pero la medida no alcanzó el apoyo suficiente ni de los parlamentarios de derecha ni de algunos de la Concertación.

El resultado fue una ley implementada a medias y que recogía sólo una parte de las demandas de los estudiantes. Se eliminaba la ley LOCE y se creaba una nueva; se modificaba la composición y algunas funciones del Consejo Nacional de Educación; se prohibía a los colegios subvencionados (públicos y privados) de educación básica a seleccionar estudiantes, pero se mantenía la autorización a seleccionar a colegios de educación media; se aumentaban los requisitos para abrir y administrar colegios privado-subvencionados, pero se mantenía en pié su derecho a cobrar un monto adicional a la subvención a los padres (financiamiento compartido). En definitiva, se lograban modificaciones importantes pero menores, y las bases y fundamentos del sistema educativo creado en los ochenta se mantenían en pié.

No fue sino 5 años después, en junio de 2011, y ahora bajo un gobierno de derecha, que un nuevo movimiento estudiantil comenzaría a remecer al país. Mientras escribo estas líneas decenas de colegios y liceos públicos siguen en toma reclamando por mejoras a la educación pública y el fin del lucro en la educación. Esta vez el movimiento se ha extendido. Hoy no sólo los secundarios de colegios público-municipales se movilizan, también se suman algunos privado-subvencionados. Además, hoy no sólo los secundarios reclaman por cambios, también lo hacen los estudiantes universitarios. Ellos piden el fin del crédito bancario como mecanismo de financiación de estudios superiores en el país, la gratuidad del transporte público todo el año, la mejora de las universidades públicas; quieren universidades al servicio de sus estudiantes y no del mercado.

Tan grande ha sido el movimiento que la semana pasada cerca de 80 mil personas salieron a la calle en Santiago, y otros miles en regiones, a reclamar por cambios al sistema educacional. Dicen que no sólo había estudiantes y profesores en las calles, sino que también se habían sumado rectores de universidades públicas, profesionales, padres y apoderados, entre otros. El movimiento estudiantil comenzaba a transformarse en movimiento ciudadano.

Mientras tanto el gobierno y el ministro de educación, Joaquín Lavín, intentan apaciguar las aguas de distintas maneras. Desacreditan las movilizaciones y las tildan de violentistas. Luego llaman al diálogo y a deponer las tomas. Después, se reúnen con estudiantes de colegios públicos que quieren volver a clases en señal de que los grupos movilizados son minoritarios. Luego, vuelven a llamar al diálogo. Dicen que van a intervenir los colegios y después dicen que eso es decisión de cada alcalde. Finalmente, vuelven a llamar al diálogo. Todo devela un conjunto de movidas erráticas, muchas veces falta de criterio, y lo peor de todo, evidencia la falta de un verdadero plan de mejoramiento de la educación pública. Incluso, a veces, pareciera que el gobierno preferiría privatizar todas las escuelas de una vez y dejarse de cuentos. Pero claramente, como la evidencia internacional demuestra a través de la experiencia de países como Inglaterra en los ochenta y noventa, esa no es solución de nada, porque la calidad no se mejora por la vía de la privatización y la competencia entre escuelas, sino que por un conjunto de políticas educativas donde el estado, las agencias públicas y ciertas corporaciones privadas colaboran para fortalecer a un conjunto de escuelas administradas ya sea por gobiernos regionales, locales o por agencias público-privadas competentes y sin fines de lucro.

En el intertanto la Concertación y otros grupos opositores tratan de colgarse de las movilizaciones y las protestas, olvidando que esté es un movimiento ciudadano que surge justamente porque los políticos, incluidos ellos mismos, han sido incapaces de modificar un sistema educativo que es altamente segregado y profundamente desigual. Es más, durante estos 21 años la segregación de estudiantes según su origen social y económico entre colegios públicos y privado-subvencionados, y al interior de cada subgrupo, ha aumentado crecientemente. Junto con ello, las brechas de desempeño académico entre escuelas se han mantenido reproduciendo las diferencias socio-económicas que existen entre ellas.

Ciertamente la responsabilidad de cambio es de todos, y no sólo de unos pocos. Algunos a sabiendas y otros por miopía se han olvidado de que la organización y funcionamiento del sistema educativo no puede dejarse al mercado, porque el mercado asigna en función del poder adquisitivo y cultural de los postulantes y no sabe de criterios de equidad o integración social de los ciudadanos. Es por ello, que el estado y sus agencias deben intervenir, en colaboración con corporaciones privadas responsables. Se requiere de ideas, planes y estrategias que potencien y fortalezcan la educación pública, y que regulen de mejor manera la educación privada-subvencionada. Se requiere también del involucramiento de las comunidades locales, de las familias y los estudiantes en el proceso. El cambio no debiese ocurrir sólo desde arriba como es costumbre en Chile, sino que también desde el seno de cada escuela y cada municipio que hoy administra educación en el país.

Los actores con poder: gobierno, parlamento, alcaldes, partidos políticos y organizaciones vinculadas a la educación tienen el deber de plantear una respuesta real y completa a los estudiantes, porque ellos están lejos de ser los violentistas (más bien el segregado sistema educativo actual es el violento) y porque ellos expresan un malestar verdadero que surge de la comprensión profunda de la realidad en que se encuentran. Si no hay respuesta hoy, los problemas de la educación chilena seguirán irresueltos y Chile nunca alcanzará mayores niveles de desarrollo humano.